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 前  言 

国土空间用途管制是构建国土空间开发保护制度，对自然资源载体进行可持续利用管制，在国土空间规划确定空间用途及开发利用限制条件的基础上，通过利用许可、用途变更审批和开发利用监管等环节，对耕地、林地、草原、河流、海域等所有国土空间统一进行分区分类用途管制，对所有国土空间利用或功能提升开展的管制活动。

华安深入学习相关政策要求，结合丰富的国土空间规划项目经验，以华安国土空间基础信息平台作为“底图”、“底线”、“底板”的基础支撑，落实相关文件精神，开发了国土空间用途管制审批监管信息系统。

新时期国土空间用途管制的要求

基于新时代生态文明建设的新要求，国土空间用途管制将形成以国土空间规划为龙头和依据、以涉及国家生态安全和粮食安全的资源保护为重点、以不同类型国土空间转换控制与许可的全链条管理为抓手、以当今先进技术和综合监管体系为保障的总体架构，国土空间用途管制宜在规划指标体系、分区体系、实施弹性机制和管理机制等方面进行重构性建设。新时期国土空间用途管制的要求可概括为以下四点。

 1.依据“山水林田湖草沙冰生命共同体”理念，构建体现国土空间系统性和整体性功能的规划指标体系

在实施国土空间用途管制制度条件下，应确定自然资源的保护底线或开发上限，重视国土空间系统中各要素之间相互影响及关联作用，体现国土空间功能最大化的价值取向；重视对国土空间规划体系中行政单元指标体系的修正校核，以此构建整体性、系统性、科学性的国土空间规划指标体系。

 2.理顺空间、要素与功能之间的逻辑关系，构建覆盖全域全要素、上下衔接的规划分区体系

国家和省级层面应围绕主体功能的差异设计并实施国土空间开发保护及利用的规模、结构及相关空间布局等不同的政策措施。市级规划分区中的市域层面，要按照上位规划确定的相关指标和空间布局要求划分包括生态、农业、城镇在内的多种功能空间，向下位规划传导生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制性要求；中心城区层面要在市级总体规划之下形成可以指导和约束详细规划的分区方案，生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界等控制线落实到具体地块，以满足规划许可需要。县级和乡级规划等规划分区应采用用途管制分区，将上位规划确定的生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界等控制线落实到具体地块，明确管制规则，为实施规划许可提供依据。

 3.细化管制内容、丰富管控规则，构建底线约束与激励引导相结合的规划实施

国土空间用途管制具体运作主要涉及确定计划管理、空间准入、实施许可和开发利用监管4个方面。一是落实总量控制，完善计划管理。二是制定准入清单，严格空间准入。三是制定、丰富用途转用规则，在落实重要控制性指标及落实地块的基础上，制定相关刚性管控和鼓励引导性规则。整合审批流程，主要包括转用许可、使用许可、建设许可。不同用途分区之间及内部转用，制定差异化转用规则，严格生态空间转用。四是完善技术支撑，强化开发利用监管。充分利用卫星遥感监测、物联网等技术，将既有动态监测扩展到全域、全类型，提高监管成效。根据监测结果，及时开展国土空间纠错和项目用地退出工作。

 4.优化规划实施机制，构建面向各类国土空间转化及重要控制线变化的“全链条”管理机制

要在土地用途管制“全链条”管理制度基础上，构建国土空间用途管制的“全链条”管理机制。以各级国土空间规划实施为龙头，以优化国土空间格局、提升国土空间开发保护利用效能为目标，围绕规范生态空间、农业空间和城镇空间等各类国土空间转化行为，协同管控生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界三条控制线，做实年度计划、规划许可、目标责任考核、执法监督等各个环节。

华安做法

面向国土空间治理现代化的新征程，落实“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的新要求，华安以国土空间基础信息平台为“底图”、“底线”、“底板”的基础支撑，贯彻《国土空间用途管制数据规范（试行）》、《浙江省国土空间用途管制规则（试行）（征求意见稿）》、《海南省国土空间用途管制试点实施方案》、《山西省国土空间用途管制试点工作实施方案》等文件精神，开发国土空间用途管制审批监管信息系统。该系统是落实国土空间规划、规范规划实施、统一国土空间用途管制、支撑形成“定性、定量、定型、定位”相结合的综合空间用途管制体系的重要信息化手段。

从规划管理及信息化层面来说，华安国土空间用途管制审批监管信息系统主要从国土空间用途管制“一张图”、计划管理、空间准入、用途转用审批许可、监测评估5个方面积极响应、拓展延续、深化落实国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的实施监督相关要求。

图1 国土空间用途管制实现路径

图2 国土空间用途管制审批监管信息系统总体框架

 1.构建国土空间用途管制“一张图”，落实规划分区管制

以国土空间基础信息平台作为基础支撑，依据国土空间规划分区，细化国土空间管制分区、汇聚国土空间用途管制数据，引入三维倾斜摄影/cim/bim等技术，形成国土空间用途管制二三维一体的“一张图”。支持地块/项目信息查阅、二三维关联展示、土地全生命周期管理，有助于落实规划分区管制、实现国土空间用途管制的全过程可视化管理。

图3 国土空间用途管制“一张图”

图4 土地全生命周期

2. 扩大年度计划管控范围，建立全要素计划管理

扩大年度计划管控范围、丰富年度计划管控指标体系，将原土地利用年度计划中的新增建设用地计划、土地整治补充耕地计划、耕地保有量计划、城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用指标扩充为包含土地资源、水资源、森林资源等自然资源范畴。

全要素计划管理包括计划管理、指标分解、任务下达、指标利用监测、指标考核奖励等功能，利用国土空间开发利用、国土空间用途管制、国土空间生态修复等数据的更新机制、可实现动态监测年度利用计划变化情况，建立从指标到项目的动态监管链条。

图5 年度计划管理

图6 指标分解

 3.灵活制定正负面清单，建立差异化空间准入机制

针对农业、生态和城镇三类空间的不同特点，依据国土空间分区的管控要求，制定实施“刚性”与“弹性”相结合的空间准入正负面清单。依据国土空间分区的管控要求，对于生态空间应建立准入“正面清单”，对于农业空间应建立准入“正面清单”，对于城镇空间应建立“正负面清单”。针对每个用途管制分区，制定鼓励、允许、限制、禁止准入的功能以及依法依规应退出的功能。

图7 空间准入流程

辅助选址可辅助空间准入，通过与规划图层联动，筛选出符合用地要求的项目选址；空间准入是依据国土空间规划及用途管制图层对项目红线范围进行用地预审查，可参照空间准入正负面清单，分析建设项目范围内是否符合国土空间各类规划、有无占用三条控制线、是否落实了国土空间规划分区管控等内容。

图8 辅助选址

 4.建立“空间 要素”两级转用管控体系，优化全流程的用途管制审批许可

系统内部建立“空间 要素”两级转用管控体系。空间转用管控是省、市县国土空间规划建立“生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区”等规划分区之间的指引性转用规则；要素级转用管控是以市县级国土空间规划主导管制分区为基础，建立“建设用地、耕地、园地、林地、草地、水域湿地”等要素的约束性转用规则。

此外，系统还整合了各要素用途转用审批程序，完善各类资源使用许可，建立统一的自然资源用途转用审批和空间使用许可流程，实现业务事项的标准化。

图9 业务申请

 5.构建全域全要素的监测体系，实现对用途管制的动态化评估预警

针对用途转用、土地整治、国土空间生态修复等重点指标及三条控制线等重点区域，监测各类空间要素的总量、质量、变量，评估年度计划、空间准入、转用审批和许可执行情况。对接国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的国土空间规划指标，针对年度利用计划执行情况建立监测结果反馈处理机制，及时发现和纠正用途管制执行中存在的问题，增强用途管制的权威性和严肃性。

图10 用途管制监测监管

结语

当前国土空间规划编制尚处攻坚阶段，而全国各地国土空间用途管制相关工作陆续开始，从构建国土空间用途管制制度体系的角度出发，还需要进一步加强与空间规划体系建立的协同研究。华安将继续秉持“敢担当、有作为”的进取精神深化国土空间规划与国土空间用途管制的衔接、深耕国土空间用途管制全生命周期，整合业务、数据治理、信息化等各类资源为提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平贡献华安力量。