专家观点 | 乡村振兴背景下存量集体建设用地盘活模式与策略思考 » 北京新兴华安智慧科技有限公司-九游会ag官方网站
盘活农村存量集体建设用地具有激发乡村发展内生活力、缓解建设与保护压力、推进土地要素配置市场化的现实意义。本文基于土地要素生产的主导主体、整治方式和要素形态视角，梳理总结了市场化方式配置下存量集体建设用地盘活模式与适用条件，分析了影响盘活的主要因素，提出了促进存量盘活的基本策略。
随着乡村振兴战略的深入推进，乡村的功能价值得到不断拓展与发掘，乡村产业发展也呈现出了业态不断丰富、层次不断提升、载体不断增多的趋势。然而，乡村全面振兴尤其是一二三产业融合发展却面临着土地要素供给的“增存”结构失衡和不充分。与此同时，随着城镇化的快速推进，农村常住人口的持续减少，乡村地区村庄分化演化加剧，村庄空心化日益凸显，大量宅基地和房屋处于闲置状态。
2.1.1 村集体经济组织主导
村集体经济组织作为集体土地所有权主体，其主导盘活的方式主要有两种：一是村集体主要发挥服务和监督作用。农民在村集体的组织、引导和同意下，可依法与工商资本主体签订租赁协议，进行闲置宅基地和闲置住宅盘活利用。二是村集体经济组织作为经营主体，以组建开发公司或引进投资主体合作发展产业项目为载体，对本村闲置宅基地和闲置住宅进行集中整合，统一开发利用。
政府设立的土地收购储备机构依据国土空间规划，以各种有偿方式将闲置、低效或符合收储条件的存量集体建设用地纳入土地储备库，然后按照土地利用年度计划和市场需求有序实施农村建设用地整理并通过公开市场释放，以满足各类市场主体的用地需要。
基于政府拥有的土地配置权、信息完全性和资金可靠性的专业机构主导盘活模式，有利于把控入市规模节奏，提高盘活效率，维护市场秩序，增强农民自愿退出宅基地的安全感，也有利于推动城市资金、产业与乡村土地要素的精准对接、有机融合。优化空间布局和用途结构，着力解决新型城镇化工业化的建设用地供需矛盾，推动高质发展，是政府主导盘活的主要驱动力。
2.1.3 社会资本主体参与主导
社会资本参与存量盘活已成为激发乡村发展活力的重要引擎。其参与方式主要有两种：一是以获取腾退建设用地指标和补充耕地指标交易收益为主，实施旧村庄复垦和宜耕后备资源开发；二是实施土地综合整治 产业发展。一方面，社会资本主体利用自身的技术、人才、信息、资金等综合优势，通过发掘乡村自然景观、传统文化、特色农产品等多元价值，培育具有市场竞争力的现代新型农业、新业态等新的经济增长点，形成一二三产业融合发展新格局。另一方面，将整治归并的农用地用于规模化经营，将盘活腾退的建设用地优先用于产业发展，节余的建设用地指标进入公开市场流转获得收益。但社会资本投入的痛点是能否获得稳定、可持续的收益。因此，明晰产权、营造稳定的制度环境是增强社会资本参与信心、降低社会资本投入风险的关键前提。
2.2.1 全域土地综合整治——整体盘活
实施以市（县）、乡（镇）、村或功能区等为单元的全域土地综合整治，旨在通过“三生”空间格局的整体优化，在耕地不减少、建设用地不增加的前提下，实现人口集中、产业集聚、用地集约，最大限度地挖掘存量建设用地潜力。
从土地整治资金内生平衡角度考虑，此种模式一般以整治区内具有较大存量潜力的空心村、撤并村为对象。由于人口集聚涉及面大，可能存在农民跨行政村“异地”安置而触及复杂的土地权益调整，触碰耕地红线，因而需要尽力规避三类风险：一是违背全域土地综合整治政策初衷，以优化布局之名行调整永久基本农田之实；二是不充分尊重农民意愿，盲目大拆大建，超强度开发集中安置房，农民被迫上高楼；三是不经科学评估，不量力而行，形成政府隐形债务或半拉子工程。因此，实施全域土地综合整治应做好可行性评估，因地制宜，突出重点。实行民主决策，共同缔造，注重实效。各地的试点表明，全域土地综合整治更适宜于政府主导和资源禀赋、经济条件好的地区。
2.2.2 闲散资源集中整治——重点盘活
针对零星、分散的闲置宅基地和闲置住宅资源较多，而又不适宜或没有条件实施全域整治的村庄，在尊重农民意愿下，可由村集体或具备实力的市场主体采取作价回购、统一租赁、农户委托、股份合作等多种有偿方式，将分散资源集中整合后，因地施策，重点盘活。分散闲置村庄用地的整合复垦，具有规模小，实施周期短的特点，适宜于依托本地资源就地创业，发展农产品加工、储藏、电商、农旅民宿等，或直接复垦复绿，将腾退的建设用地和复垦的耕地指标进行交易，增加集体和农民收入。
以市场化方式配置土地要素，旨在适应不同土地使用者对空间区位、要素形态、利用方式的不同需求。土地要素形态包括宗地和指标两种类型。
2.3.1 宗地直接利用
存量建设用地经整理后，具备开发建设等基本条件的，可以宗地形态供给就地直接利用。一般包括三种情形：一是重新分配给具有资格权的农户建房，或用于建设农民住宅小区，保障“户有所居”；二是用于村集体兴办企业，或以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同举办企业，保障农民长远利益；三是通过国土空间规划改变为工业、商业等经营性用途，经公开有形土地市场以有偿方式供给市场主体使用，即集体经营性建设用地入市。但入市受规划总量与年度用地计划控制，因此，这对正在编制的国土空间规划提出了较高的预见性要求，既不能因为规划依据缺失而影响常态化的盘活利用，也不能为了盘活而不考虑规模控制或频繁调整规划，造成市场失序与农民利益受损。
2.3.2 节余指标挂钩
节余指标挂钩是指通过建设用地整理，在优先满足农民新增宅基地需求、村庄建设和产业发展后形成的节余建设用地指标进入土地市场，土地使用者通过购买建设用地指标，并按照规定程序在产业园区或其他符合条件的建设区域进行指标落地。
指标挂钩异地利用是土地要素配置方式的创新，主要有城乡建设用地增减挂钩和基于城乡建设用地增减挂钩政策衍生的“村村增减挂钩”两种类型。两者都是在经各方协调一致，采取布局与结构优化调整，满足“复垦区”和“指标落地区”范围内耕地不减少、建设用地不增加前提下的空间置换盘活方式。但“村村挂钩”的“指标落地区”一般规划布局在城镇开发边界之外的乡村建设区，且不改变土地集体所有性质，按照政策要求仍存在办理农用地转用的可能与必要。“村村挂钩”蕴含着积极的政策创新价值，有利于激发相对落后乡村的要素活力，促进充分发展。
基于土地要素生产过程的存量集体建设用地盘活模式集成
宅基地作为存量集体建设用地盘活的重点，其历史经纬复杂，无疑也是盘活的难点。首先，农民普遍具有深厚的乡土情结。受传统文化的深刻影响，觉得“祖宅”是祖辈的历史印记，宁可让其闲置荒芜，也要把“根”留住。同时，受制于就业技能、户籍制度等，大多中生代以上的进城务工农民，缺少在城市可持续生计能力和对城市的归属感，仍将老家的宅基地和房屋视为最后的退路和保障，不愿退出或转让。其次，在快速城镇化过程中，宅基地逐渐显现的经济功能与价值并没有引起足够重视，以至于宅基地退出补偿不足以充分体现与城市住宅用地的同等功能价值，导致大多数城乡“两栖”农民退出宅基地的意愿不强。最后，宅基地不能在城乡居民之间合理流转的法律束缚，造成农村宅基地退出的承接空间狭窄。
农村新产业新业态的蓬勃发展、法律的修订、政策的出台为存量盘活创造了条件、提供了依据，但配套制度建设的相对滞后也成为了盘活的一大制约。这从2015年开展的“三块地”改革试点中，宅基地改革步伐缓慢可以窥见一斑。首先，农民只享有宅基地的占有与使用权，处置权和收益权的缺失成为了盘活农村宅基地的权能结构缺陷。其次，农村闲置、低效建设用地的含义并不清晰，宅基地的价值评估、退出方式与程序，以及闲置低效、一户多宅、超占超建等处置问题，也因具体情况的千差万别而尚无明确统一的政策规定。第三，农村集体经营性建设用地入市条件严苛，程序繁多，如何实现“同权同价”亟需具有法定效力的入市管理办法来指引和建立适应农村存量盘活方式多样的公开交易平台。总之，创新存量集体建设用地盘活的长效机制已是势在必行。
用途管制、符合规划是存量用地盘活的法定要求。在新的国土空间规划施行前，仍在使用的原有各类规划，都将重点放在了增量的使用安排上，对存量的盘活利用，一般只提出了节约集约利用的原则性要求和难以考核的控制指标，致使在实际需要盘活利用时缺失规划依据。当前国土空间规划正压茬推进到乡村规划阶段，如何统筹安排存量盘活规模、用途和布局，是存量优先理念下规划编制不可忽视又不可或缺的内容。同时，作为市场化盘活的先决条件，农村房地一体化确权登记、城乡统一地价体系构建等基础工作跟不上，也在很大程度上影响了盘活工作的有效推进。
传统的农村存量建设用地的盘活利用基本上依托“城乡建设用地增减挂钩”政策平台，土地整治节余建设用地指标都是按规划计划调整到城镇使用。乡村建设用地由于实施增减挂钩受到“周转指标”、“建新区”与“复垦区”、以及土地整治资金筹措、实施周期长等制约，盘活面窄量少。而全域土地综合整治尚处于试点阶段，当前并不具有普适性。事实上，农村闲置宅基地和住宅面广量大，区域发展基础和条件各异，客观上需要探索创新因地制宜、灵活多样的盘活利用方式与机制，以打通存量资源变活化资产的渠道。
以市场化方式盘活农村存量土地，涉及到多元主体之间错综复杂的利益分配关系，势必要求明晰产权主体，界定权能范围，完善产权运营体系。
首先，需要进一步明晰集体土地所有权权能及其主体；二是进一步划清已经分别属于村内两个以上农民集体所有的土地权属界线；三是明确宅基地的处置与收益核心权能。法律赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能，但宅基地不属于经营性建设用地，对于没有纳入规划确定为经营性用地的村集体和农户显然有失公平，也不利于发挥村集体的主导作用和宅基地的自愿退出。
其次，需要尽快建立实现“同权同价”、适应农村存量土地盘活需要的宗地交易、指标交易、地票交易、资产置换、货币置换等多种方式的农村产权流转市场体系和平台。同时，应简化市场准入、优化登记备案等手续。
第三，需要进一步推动存量盘活制度的系统化建设，夯实市场化配置基础。如加快完成依法保障权益的房地一体化确权登记，制定农村闲置、低效用地评价认定标准和促进自愿有偿退出的税费制度，出台统一的集体经营性建设用地入市指导办法，制定城乡基准地价、标定地价发布制度，形成与市场价格挂钩动态调整机制。
以国土空间规划为引领盘活存量建设用地，旨在立足全局平衡好存量资源利用与经济发展、城乡建设、耕地保护等的关系，形成城镇化进程与乡村人口转移相协调的城乡人地关系。首先，国土空间总体规划应统筹平衡城乡各类用地需求，合理布局城乡建设用地增减挂钩建新拆旧区，优先推进搬迁撤并类村庄、零星农居点的集聚和工矿废弃地、闲置宅基地的复垦。把控盘活入市规模与节奏，规避市场失序。其次，乡村详细规划应明确盘活地块的位置、使用性质、开发强度和建设管控要求，降低空间负外部性。第三，应赋予地方政府更大、更灵活的规划管理事权，以保障权益实现的公正性、应对市场需求的不确定性。如，对集体和农民个人自主开发盘活利用的可以放宽规划管控条件，鼓励复合利用。盘活地块形状不规整、不适宜直接利用的，允许调整地块位置、形态并按照新的规划红线就地利用。对低效用地改造项目周边涉及的零星边角地、夹心地、插花地等非建设用地可以纳入整治范围并作为经营性建设用地入市，以提高土地综合使用效益。
由于宅基地的特殊性，推动以宅基地“三权”分置为重点的市场化方式盘活，应重点从流转范围、承接主体、用途复合、混合开发、流转方式和使用条件等方面放活宅基地使用权，激发宅基地的财产功能，丰富宅基地经济价值的实现路径。为此，应积极培育盘活利用主体，推动形成集体经济组织、农民、政府专业机构和企业等多方参与、合作共赢的盘活主体多样化。探索通过房票置换、货币置换等方式，支持和引导进城落户农民以及通过继承获得住宅房屋所有权的非集体经济组织成员自愿有偿退出闲置宅基地、转让闲置住宅。同时，有条件的放宽转让承接主体范围，满足城市居民体验乡村田园生活的需求。探索引导返乡下乡创业人员与农民合作打造民宿康养、农耕文化体验、电商等，形成盘活利用方式多样化。应正视宅基地盘活的现实困难，选择不同发展水平、不同资源禀赋的地区开展宅基地有偿自愿退出与城乡低效用地一体化盘活利用相结合的试点，探索形成具有代表性、典型性、可复制的市场化盘活模式。
自2019年自然资源部在全国部署开展试点以来，全域土地综合整治已初步显示出了促进土地资源优化配置、增强土地要素保障能力、增添乡村发展活力的积极作用，已成为盘活存量集体建设用地的新平台、新模式。当前，全面推进全域土地综合整治面临的最大难题是资金。为此，一要充分发挥全域土地综合整治作为助推乡村振兴的平台作用，有效聚集高标准农田建设、安全饮水、河库整治、节水灌溉、道路交通、人居环境治理等涉农项目资金，合力推进；二要鼓励和支持社会资本围绕存量集体建设用地盘活，开展“全域土地综合整治 ”，深度发掘农业多种功能和乡村多元价值，允许从事公益性乡村生态修复的社会主体利用一定比例土地进行相关产业开发。总之，要通过规划管控、产权激励和资源利用等支持政策的组合运用，全面显化存量资源价值、乡村要素活力与社会资本权益，增强社会资本参与存量盘活的信心和力度。